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【監察法釋義(15)】監察對象范圍

中央紀委監察部網站 2018-04-11

第十五條 監察機關對下列公職人員和有關人員進行監察:
  (一)中國共產黨機關、人民代表大會及其常務委員會機關、人民政府、監察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協商會議各級委員會機關、民主黨派機關和工商業聯合會機關的公務員,以及參照《中華人民共和國公務員法》管理的人員;
  (二)法律、法規授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員;
  (三)國有企業管理人員;
  (四)公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員;
  (五)基層群眾性自治組織中從事管理的人員;
  (六)其他依法履行公職的人員。

  本條是關于監察對象范圍的規定。

  規定本條的主要目的是用法律的形式把國家監察對所有行使公權力公職人員的全覆蓋固定下來。

  黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出,必須以規范和約束公權力為重點,加大監督力度。我國憲法規定,中華人民共和國的一切權力屬于人民。公權力是國家權力或公共權力的總稱,是法律法規規定的特定主體基于維護公共利益的目的對公共事務管理行使的強制性支配力量。馬克思、恩格斯指出,一切公職人員必須“在公眾監督之下進行工作”,這樣“能可靠地防止人們去追求升官發財”和“追求自己的特殊利益”。列寧在《國家與革命》中指出:“對一切公職人員毫無例外地實行全面選舉制并可以隨時撤換,把他們的薪金減低到普通‘工人工資’的水平。”馬克思主義經典作家都強調,公職人員手中的權力不是私有物,而是人民給予的職責,要利用手中的權力為人民服務,當人民的勤務員,都是“人民公仆”。監察對象的范圍,是所有行使公權力的公職人員。公職人員在國家的經濟、政治和社會生活中行使公共職權、履行公共職責等。判斷一個人是不是公職人員,關鍵看他是不是行使公權力、履行公務,而不是看他是否有公職。

  以零容忍態度懲治腐敗是中國共產黨鮮明的政治立場,是黨心民心所向,必須始終堅持在黨中央統一領導下推進。當前反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜,與黨風廉政建設和反腐敗斗爭的要求相比,以前行政監察體制機制存在著監察范圍過窄的突出問題。國家監察體制改革之前,黨內監督已經實現全覆蓋,而依照行政監察法的規定,行政監察對象主要是行政機關及其工作人員,還沒有做到對所有行使公權力的公職人員全覆蓋。在我國,黨管干部是堅持黨的領導的重要原則。作為執政黨,我們黨不僅管干部的培養、提拔、使用,還必須對干部進行教育、管理、監督,必須對違紀違法的干部作出處理,對黨員干部和其他公職人員的腐敗行為進行查處。監察法確定的監察對象,符合我國的政治體制和文化特征,體現制度的針對性和操作性。

  本條規定了六類監察對象。

  一是公務員和參公管理人員。

  本條第一項規定的是公務員和參公管理人員,這是監察對象中的關鍵和重點。根據公務員法的規定,公務員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。主要包括8類:

  1.中國共產黨機關公務員。包括:(1)中央和地方各級黨委、紀律檢查委員會的領導人員;(2)中央和地方各級黨委工作部門、辦事機構和派出機構的工作人員;(3)中央和地方各級紀律檢查委員會機關和派出機構的工作人員;(4)街道、鄉、鎮黨委機關的工作人員。

  2.人民代表大會及其常務委員會機關公務員。包括:(1)縣級以上各級人民代表大會常務委員會領導人員,鄉、鎮人民代表大會主席、副主席;(2)縣級以上各級人民代表大會常務委員會工作機構和辦事機構的工作人員;(3)各級人民代表大會專門委員會辦事機構的工作人員。

  3.人民政府公務員。包括:(1)各級人民政府的領導人員;(2)縣級以上各級人民政府工作部門和派出機構的工作人員;(3)鄉、鎮人民政府機關的工作人員。

  4.監察委員會公務員。包括:(1)各級監察委員會的組成人員;(2)各級監察委員會內設機構和派出監察機構的工作人員,派出的監察專員等。

  5.人民法院公務員。包括:(1)最高人民法院和地方各級人民法院的法官、審判輔助人員;(2)最高人民法院和地方各級人民法院的司法行政人員等。

  6.人民檢察院公務員。包括:(1)最高人民檢察院和地方各級人民檢察院的檢察官、檢察輔助人員;(2)最高人民檢察院和地方各級人民檢察院的司法行政人員等。

  7.中國人民政治協商會議各級委員會機關公務員。包括:(1)中國人民政治協商會議各級委員會的領導人員;(2)中國人民政治協商會議各級委員會工作機構的工作人員。

  8.民主黨派機關和工商業聯合會機關公務員。包括中國國民黨革命委員會中央和地方各級委員會,中國民主同盟中央和地方各級委員會,中國民主建國會中央和地方各級委員會,中國民主促進會中央和地方各級委員會,中國農工民主黨中央和地方各級委員會,中國致公黨中央和地方各級委員會,九三學社中央和地方各級委員會,臺灣民主自治同盟中央和地方各級委員會的公務員,以及中華全國工商業聯合會和地方各級工商聯等單位的公務員。

  公務員身份的確定,有一套嚴格的法定程序,只有經過有關機關審核、審批及備案等程序,登記、錄用或者調任為公務員后,方可確定為公務員。

  參照《中華人民共和國公務員法》管理的人員,是指根據公務員法規定,法律、法規授權的具有公共事務管理職能的事業單位中除工勤人員以外的工作人員,經批準參照公務員法進行管理的人員。比如,中國證券監督管理委員會,就是參照公務員法管理的事業單位。列入參照公務員法管理范圍,應當嚴格按照規定的條件、程序和權限進行審批。

  二是法律、法規授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員。

  本條第二項規定的是法律、法規授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員,這主要是指除參公管理以外的其他管理公共事務的事業單位,比如疾控中心等的工作人員。在我國,事業單位人數多,分布廣,由于歷史和國情等原因,在一些地方和領域,法律、法規授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的事業單位工作人員,其數量甚至大于公務員的數量。由于這些人員也行使公權力,為實現國家監察全覆蓋,有必要將其納入監察對象范圍,由監察機關對其監督、調查、處置。

  三是國有企業管理人員。

  本條第三項規定的是國有企業管理人員。根據有關規定和實踐需要,作為監察對象的國有企業管理人員,主要是國有獨資企業、國有控股企業(含國有獨資金融企業和國有控股金融企業)及其分支機構的領導班子成員,包括設董事會的企業中由國有股權代表出任的董事長、副董事長、董事,總經理、副總經理,黨委書記、副書記、紀委書記,工會主席等;未設董事會的企業的總經理(總裁)、副總經理(副總裁),黨委書記、副書記、紀委書記,工會主席等。此外,對國有資產負有經營管理責任的國有企業中層和基層管理人員,包括部門經理、部門副經理、總監、副總監、車間負責人等;在管理、監督國有財產等重要崗位上工作的人員,包括會計、出納人員等;國有企業所屬事業單位領導人員,國有資本參股企業和金融機構中對國有資產負有經營管理責任的人員,也應當理解為國有企業管理人員的范疇,涉嫌職務違法和職務犯罪的,監察機關可以依法調查。

  四是公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員。

  本條第四項規定的是公辦教科文衛體單位管理人員。作為監察對象的公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員,主要是該單位及其分支機構的領導班子成員,以及該單位及其分支機構中的國家工作人員,比如,公辦學校的校長、副校長,科研院所的院長、所長,公立醫院的院長、副院長等。

  公辦教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位及其分支機構中層和基層管理人員,包括管理崗六級以上職員,從事與職權相聯系的管理事務的其他職員;在管理、監督國有財產等重要崗位上工作的人員,包括會計、出納人員,采購、基建部門人員涉嫌職務違法和職務犯罪,監察機關可以依法調查。此外,臨時從事與職權相聯系的管理事務,包括依法組建的評標委員會、競爭性談判采購中談判小組、詢價采購中詢價小組的組成人員,在招標、政府采購等事項的評標或者采購活動中,利用職權實施的職務違法和職務犯罪行為,監察機關也可以依法調查。

  五是基層群眾性自治組織中從事管理的人員。

  本條第五項規定的是基層群眾性自治組織中從事管理的人員。作為監察對象的基層群眾性自治組織中從事管理的人員,包括村民委員會、居民委員會的主任、副主任和委員,以及其他受委托從事管理的人員。根據有關法律和立法解釋,這里的“從事管理”,主要是指:(1)救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟款物的管理;(2)社會捐助公益事業款物的管理;(3)國有土地的經營和管理;(4)土地征用補償費用的管理;(5)代征、代繳稅款;(6)有關計劃生育、戶籍、征兵工作;(7)協助人民政府等國家機關在基層群眾性自治組織中從事的其他管理工作。

  六是其他依法履行公職的人員。

  本條第六項是兜底條款。為了防止出現對監察對象列舉不全的情況,避免掛一漏萬,監察法設定了這個兜底條款。但是對于“其他依法履行公職的人員”不能無限制地擴大解釋,判斷一個“履行公職的人員”是否屬于監察對象的標準,主要是其是否行使公權力,所涉嫌的職務違法或者職務犯罪是否損害了公權力的廉潔性。

  需要注意的是,公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中具體哪些人員屬于從事管理的人員,需要隨著實踐的發展,不斷完善。

——摘自中央紀委國家監委法規室編寫、中國方正出版社出版的《〈中華人民共和國監察法〉釋義》

 

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